Objeto das normas questionadas
A ação direta de inconstitucionalidade trata da validade do art. 131, inciso II, da Lei Orgânica do Distrito Federal (LODF), tanto em sua redação original quanto na versão alterada pela Emenda nº 38/2002, que vedava a concessão de isenções, anistias, remissões, benefícios e incentivos fiscais de natureza tributária e previdenciária no último exercício de cada legislatura, com exceções pontuais.
Lei Orgânica do Distrito Federal (LODF)
Art. 131. As isenções, anistias, remissões, benefícios e incentivos fiscais que envolvam matéria tributária e previdenciária, inclusive as que sejam objeto de convênios celebrados entre o Distrito Federal e a União, Estados e Municípios, observarão o seguinte: (…)
II. não serão concedidos no último exercício de cada legislatura, salvo no caso de calamidade pública, nos termos da lei; (REVOGADO)
II. não serão concedidos no último exercício de cada legislatura, salvo os benefícios fiscais relativos ao imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, deliberados na forma do inciso VII do § 5º do art. 135, e no caso de calamidade pública, nos termos da lei. (Inciso alterado(a) pelo(a) EMENDA À LEI ORGÂNICA nº 38, de 2002)”
Essas normas inserem-se no campo do direito tributário e previdenciário, impondo restrições temporais ao exercício de competências do Poder Executivo local quanto à concessão de renúncias de receita fiscal e previdenciária.
A norma é constitucional?
Não. É inconstitucional — por invadir a competência legislativa da União para dispor sobre normas gerais e por violar a separação dos Poderes e a autonomia do DF — dispositivo da Lei Orgânica do Distrito Federal (LODF) que proíbe a concessão, no último ano de cada legislatura, de isenções, anistias, remissões, benefícios e incentivos fiscais, envolvendo matéria tributária e previdenciária.
Fundamentos centrais da decisão:
Violação da competência privativa da União para legislar sobre normas gerais em matéria tributária (CF, art. 146, III, e art. 163, I).
Inexistência de hipótese autorizativa para atuação legislativa distrital suplementar ou plena (CF, art. 24, §§ 1º e 2º).
Ato da LODF interferiu indevidamente na competência tributária legítima do Poder Executivo local.
Violação da iniciativa legislativa privativa do chefe do Executivo para tratar de matéria previdenciária (CF, art. 61, § 1º, II, “a” e “c”).
Preservação da autonomia do DF e da separação de Poderes.
1. Competência legislativa da União e normas gerais
O STF entendeu que o dispositivo da LODF extrapolou a competência legislativa do Distrito Federal. Conforme salientado no julgado:
“Na espécie, a norma distrital tratou sobre as normas gerais validamente editadas pela União mesmo sem existir qualquer hipótese autorizativa do exercício da competência legislativa plena ou suplementar.”
O artigo 146, III, da Constituição Federal exige lei complementar nacional para dispor sobre limitações ao poder de tributar, e o artigo 163, I, exige o mesmo para tratar de normas de finanças públicas. O Distrito Federal possui apenas competência suplementar para legislar sobre direito tributário e financeiro (CF, art. 24, I), desde que não haja norma geral nacional sobre o tema.
2. Interferência indevida na competência do Poder Executivo
O STF também verificou afronta à autonomia administrativa e à separação dos Poderes, na medida em que o dispositivo da LODF impõe limites ao exercício da competência tributária do Executivo local:
“Ainda que a pretexto de concretizar o princípio da moralidade ou de preservar a regularidade das eleições, a imposição de restrições à legítima competência tributária, em extrapolação aos parâmetros constitucionais, configura medida desarrazoada, pois situações concretas de desvirtuamento podem e devem ser corrigidas casuisticamente.”
A Corte enfatizou que, havendo desvio de finalidade na concessão de benefícios fiscais no período pré-eleitoral, a resposta adequada deve ser casuística, não por meio de vedação genérica inconstitucional.
3. Matéria previdenciária e iniciativa reservada ao chefe do Executivo
No que se refere aos benefícios de natureza previdenciária, a decisão considerou que a LODF também invadiu a iniciativa legislativa reservada ao chefe do Poder Executivo:
“No tocante às questões previdenciárias, também se observa violação à independência do governador. Os entes subnacionais podem dispor apenas sobre o sistema de previdência de seus servidores e a iniciativa de lei é reservada ao chefe do Poder Executivo (CF/1988, art. 61, § 1º, II, a e c).”
Essa vedação configura, portanto, vício formal de iniciativa.
4. Redação posterior não afasta a inconstitucionalidade
A tentativa de correção pela Emenda à LODF nº 38/2002 não afastou os vícios, pois manteve a vedação com pequenas exceções, sem modificar a natureza inconstitucional da norma:
“Ademais, a inconstitucionalidade persiste na redação posterior do dispositivo em análise, pois a mudança no texto visou apenas permitir, no último exercício da legislatura, a concessão de benefícios fiscais relativos ao ICMS quando deliberados de determinada forma.”
Ou seja, não houve correção substancial da invasão de competência.
Conclusão…
O STF, por unanimidade, conheceu parcialmente da ADI 4.065/DF e julgou procedente esse trecho para declarar a inconstitucionalidade do inciso II do art. 131 da LODF/1993, tanto em sua redação original quanto na conferida pela Emenda nº 38/2002.
Dispositivo: Declarar a inconstitucionalidade do inciso II do art. 131 da LODF/1993, em ambas as suas redações, por violação à competência legislativa da União, à separação dos Poderes e à iniciativa privativa do chefe do Executivo.
STF. ADI 4.065/DF, relator Ministro Nunes Marques, julgamento virtual finalizado em 30.05.2025 (info 1180).
