Emendas Parlamentares.
A emenda parlamentar é o instrumento que permite aos deputados e senadores realizarem alterações no orçamento anual. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual (PLOA) poderão alocar recursos a órgãos ou entidades da administração pública direta ou indireta da União, dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, consórcio público, organização da sociedade civil ou serviço social autônomo. As emendas são chamadas impositivas porque a União é obrigada a executá-las quando aprovadas.
Vejamos o que diz o art. 166-A da CF:
Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019)
I. transferência especial; ou (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019)
II. transferência com finalidade definida. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019)
Emenda Constitucional nº 86/2015.
O Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional nº 85/2015, conhecida como emenda do orçamento impositivo, para alterar pontualmente os artigos 165 e 166 da Constituição Federal, que passou a estabelecer a vinculação de recursos para a execução de emendas parlamentares individuais, assim como previu uma vinculação do montante dos recursos da União a programas e ações de saúde.
Pela referida emenda constitucional, a execução do orçamento pela Administrativa estaria vinculada a um percentual de até 1,2% da receita corrente líquida da União para gastos com emendas parlamentares individuais, sendo que metade desse percentual deveria ser a ações e serviços públicos de saúde, mas vedado o seu uso para suprir despesas com pessoal ou encargos sociais.
A emenda constitucional nº 86/2015 estabeleceu que a União deveria aplicar montante não inferior a 15% da corrente líquida do exercício em ações a programas de saúde, de forma gradual, ou seja, 13,2% em 2016; 13,7% em 2017; 14,1% em 2019 e 15% em 2020, sendo que esta previsão, de recursos destinados à saúde, era feita por lei complementar, que não tinha um percentual fixo, cujo objetivo era se resguardar de eventuais recuos e oscilação da economia.
Emenda Constitucional nº 100/2019.
Vejamos breve explicação do Professor Márcio Cavalcante acerca da EC 100/2019.
A EC 100/2019 alterou os arts. 165 e 166 da Constituição Federal para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária proveniente de emendas de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal.
Trata-se da chamada emenda do orçamento impositivo.
Em resumo, a EC 100/2019 determina a execução obrigatória das emendas apresentadas pelas bancadas estaduais e do Distrito Federal ao Orçamento da União até o valor-limite de 1% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.
Desse modo, de acordo com a EC 100/2019, 1% da receita corrente líquida do Orçamento da União está vinculado às emendas de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal.
Excepcionalmente, em 2020, esse montante será de 0,8% da receita corrente líquida, como uma forma de regra de transição.
Só não haverá execução obrigatória nos casos de impedimentos de ordem técnica (§ 13 do art. 66 da CF/88), que não permitam a realização do empenho da despesa.
Vale ressaltar que as emendas individuais já são impositivas por força da EC 95/2015. Assim, a EC 100/2019 faz com que as emendas das bancadas também passem a gozar dessa força impositiva.
Quando se fala em emendas parlamentares ao orçamento, isso significa proposta apresentadas pelos Deputados Federais e Senadores ao projeto de lei orçamentária discutido no Congresso Nacional. Essas emendas direcionam recursos para obras e ações escolhidas pelos Deputados e Senadores. Ex: Deputado João apresentou uma emenda ao orçamento destinando R$ 100 mil para a reforça da Universidade.
São inconstitucionais emendas parlamentares estaduais de caráter impositivo em lei orçamentária anteriores à vigência das ECs 86/2015 e 100/2019.
O constituinte do Estado de Roraima, ao inovar e tratar da execução de emendas parlamentares impositivas (individuais ou coletivas), não agiu dentro da competência suplementar permitida na seara da legislação concorrente, uma vez que dispôs em sentido contrário às normas gerais federais que efetivamente já existiam à época sobre o tema e que não contemplavam o instituto.
Além disso, inexiste no ordenamento jurídico brasileiro a figura da constitucionalidade superveniente, de modo que não há se falar na consequente convalidação das normas.
Não cabe à Constituição estadual instituir a figura das programações orçamentárias impositivas fora das hipóteses previstas no regramento nacional.
A compreensão doutrinária e jurisprudencial anota que as normas da CF/1988 sobre processo legislativo em geral e processo legislativo das leis orçamentárias em especial são de reprodução obrigatória pelas Constituições estaduais, por força do princípio da simetria.
No caso, apesar de a CF/1988 ter passado a prever expressamente sobre o tema, fixou limites diferentes dos adotados pelo Estado roraimense.
Com base nesses entendimentos, o Plenário, por unanimidade, conheceu parcialmente da ação e, nessa parte, a julgou procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 113, §§ 3º, 3º-A, 4º, 6º, 7º, 8º e 9º, da Constituição do Estado de Roraima, acrescidos pelas Emendas Constitucionais 41/2014 e 61/2019, e, por arrastamento, do art. 24, §§ 1º, 2º, 4º, 5º e 6º, da Lei 1.327/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e do art. 8º da Lei 1.371/2020 (Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2020), ambas do Estado de Roraima, mantidos os efeitos da cautelar no período em que vigeu. STF. ADI 6308/RR, Min. Roberto Barroso, julgamento virtual finalizado em 3.6.2022 (info 1057).
